Nie do końca zgadzam się z Twoim stwierdzeniem, gdyż ludzi aktywnych jest na pewno wielu i wszyscy oni działają w tym samym celu. Warto zacząć zwracać na nich swoją uwagę, bo siła jest w wielości a nie w jednej indywidualności.
[ Dodano: 2010-04-13, 18:55 ]Nie chcę być natrętem, lecz w tak ważnej sprawie dla działkowców muszę to uczynić. Dzięki uprzejmości P.Michalaka przekazuję wam treść pisma I Prezesa SN do Trybunału Konstytucyjnego, w którym szczegółowo opisane są nieprawidłowości Ustawy o ROD.
Warszawa, dnia 22 lutego 2010 r.
Trybunał Konstytucyjny
Al. J. Ch. Szucha 12a
00- 918 Warszawa
Organ wydający Sejm Rzeczypospolitej Polskiej
kwestionowany akt: ul. Wiejska 4/6/8
00-902 Warszawa
WNIOSEK
o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją
Działając na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 188 pkt 1 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej, wnoszę o stwierdzenie niezgodności:
1) art. 10 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych
(Dz. U. Nr 169, poz. 1419; zm. z 2006 r. Nr 220, poz. 1600 oraz z 2008 r.
Nr 223, poz. 1475) — z art. 2, art. 32 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej;
2) art. 14 ust. 1 i 2 ustawy wymienionej w pkt 1 — z art. 2, art. 31 ust. 1 i 3,
art. 32 i art. 58 ust. 1 Konstytucji RP;
3) art. 15 ust. 2 ustawy wymienionej w pkt 1 — z art. 2, art. 21 i art. 64 ust. 2
Konstytucji RP;
4) art. 30 ustawy wymienionej w pkt 1 — z art. 2, art. 31 ust. 1 i 3, art. 32
oraz art. 58 ust. 1 Konstytucji RP;
PIERWSZY PREZES
SĄDU NAJWYŻSZEGO
RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
BSA I - 4111 - 1/10
2
5) art. 31 ust. 1, 2 i 3 ustawy wymienionej w pkt 1 — z art. 2, art. 31 ust. 1 i 3,
art. 32 oraz art. 58 ust. 1 Konstytucji RP;
6) art. 31 ust. 4 ustawy wymienionej w pkt 1, w zakresie, w jakim nie określa
w sposób wyraźny kręgu osób bliskich, które z mocy ustawy wstępują po
zmarłym użytkowniku działki w stosunek użytkowania, a w przypadku, gdy
o przydział działki ubiega się więcej niż jedna osoba bliska, pozostawia
PZD swobodne uznanie co do wyboru osoby, na rzecz której nastąpi
przydział działki — z art. 2, art. 21 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.
Do reprezentowania Wnioskodawcy w postępowaniu przed Trybunałem
Konstytucyjnym, wraz z prawem do modyfikowania treści wniosku, upoważniam
pana dra Mateusza Pilicha, Członka Biura Studiów i Analiz SN.
Uzasadnienie
1. Zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Pierwszy
Prezes Sądu Najwyższego jest organem generalnie legitymowanym do
zainicjowania, przez złożenie stosownego wniosku, abstrakcyjnej kontroli
hierarchicznej zgodności aktów normatywnych, w tym zwłaszcza kontroli
zgodności z Konstytucją przepisów ustawy zwykłej.
2. Niniejszy wniosek dotyczy zbadania przez Trybunał zgodności z Konstytucją RP
szeregu przepisów ustawy z dnia z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach
działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419 z późn. zm.; dalej: „u.r.o.d.”). Należy
przypomnieć, że orzecznictwo TK w zakresie objętym niniejszym wnioskiem
dotykało już bezpośrednio tematyki pracowniczych — a obecnie: rodzinnych —
ogrodów działkowych. Judykatura Trybunału dostarcza Wnioskodawcy podstaw
do zgłoszenia zasadniczych zastrzeżeń do konstytucyjności obecnie przyjętych
rozwiązań legislacyjnych.
3. Zgodnie z art. 10 u.r.o.d., w brzmieniu wynikającym z wyroku Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r., K 61/07 (sentencja: Dz. U. z 2008 r. Nr
223, poz. 1475; OTK-ZU 2008/10/A, poz. 174), grunty stanowiące własność
Skarbu Państwa, przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania
przestrzennego pod rodzinne ogrody działkowe, przekazuje się nieodpłatnie w
użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców (ust. 1). Grunty te mogą również
być oddawane nieodpłatnie Polskiemu Związkowi Działkowców w użytkowanie
wieczyste (ust. 2).
4. Wspomniany wyrok Trybunału doprowadził do utraty mocy obowiązującej art. 10
u.r.o.d. w części odnoszącej się do gruntów stanowiących własność jednostki
samorządu terytorialnego, z uwagi na jego niezgodność z art. 165 ust. 1 zd.
3
drugie Konstytucji RP. Rozstrzygnięcie miało charakter zakresowy, tzn.
zakwestionowano wyłącznie nieodpłatne nabywanie praw rzeczowych od
jednostek samorządu terytorialnego, nie zaś cały przewidziany w przepisie
art. 10 u.r.o.d. mechanizm prawny przekazywania gruntów PZD. Zarzut objęty
pkt 1 petitum wniosku nie koliduje zatem z zasadą ne bis in idem.
5. Odpowiadający swoją treścią obecnemu art. 10 ust. 1 u.r.o.d. przepis art. 8 ust. 1
ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (tekst jedn.:
Dz. U. z 1996 r. Nr 85, poz. 390 z późn. zm.) został już zakwestionowany
wyrokiem TK z dnia 20 listopada 1996 r., K 27/95 (OTK-ZU 1996/6, poz. 50) i nie
utracił na skutek tego mocy obowiązującej tylko dlatego, że to orzeczenie
Trybunału, zgodnie z ówczesnym stanem prawnym, zostało oddalone uchwałą
Sejmu. Sentencja wyroku w sprawie K 27/95 stwierdzała, że art. 8 ust. 1 ostatnio
wymienionej ustawy w zakresie, w jakim wynikający z niego obowiązek
nieodpłatnego przekazania gruntów w użytkowanie dotyczy jedynie Polskiego
Związku Działkowców, jest niezgodny z art. 1 przepisów konstytucyjnych
pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17
października 1992 r. przez to, że ustala wyłączność w uzyskaniu tego prawa na
rzecz jednej z organizacji zrzeszających działkowców oraz przez to, że pozbawia
obywateli prawa dobrowolnego zrzeszania się w celu użytkowania
pracowniczych ogrodów działkowych, przez co narusza zasady
demokratycznego państwa prawnego.
6. Zastąpienie dawnej ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych
obowiązującą ustawą o rodzinnych ogrodach działkowych, której przepisy są
w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli, nie usuwa zasadniczych wad dawnej
regulacji. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu cyt. już wyroku
sygn. K 61/07: „Obowiązująca ustawa działkowa nie stanowi już —
w przeciwieństwie do u.p.o.d. (art. 4) — że PZD zakłada ogrody i prowadzi je na
zasadzie wyłączności, ale z jej art. 10 wynika w praktyce co innego. Choć
teoretycznie może powstać i funkcjonować stowarzyszenie o profilu i celach
zbliżonych do PZD, nie ma ono jednak zagwarantowanego nieodpłatnego
przekazania w użytkowanie (o użytkowaniu wieczystym nie wspominając)
gruntów przeznaczonych w planie miejscowym pod ogrody” (pkt III.3.3
uzasadnienia wyroku). W tym samym miejscu Trybunał odwołał się również do
wyrażonego w sprawie K 27/95 poglądu, zgodnie z którym: „obywatele pragnący
jednoczyć swą działalność mają swobodę dokonywania wyboru formy prawnoorganizacyjnej
w zależności od celów, jakie zamierzają realizować, wybierając
taką formę, w której będą mogli osiągnąć zamierzone skutki prawne.
W demokratycznym państwie prawnym nie są dopuszczalne merytorycznie
4
nieuzasadnione ograniczenia prawa zrzeszania się obywateli […]”. W ślad za tym
samym wyrokiem Trybunał wywodzi, że wciąż nie zdezaktualizowała się ocena
wyrażona w tamtym orzeczeniu, iż konstrukcja ustawy: „… petryfikuje
wyłączność PZD w dostępie do gruntów przeznaczonych na pracownicze ogrody
działkowe, przez co pozbawia inne organizacje zrzeszające działkowców
możliwości realizacji zamierzonych skutków prawnych i zmusza tym samym
każdy podmiot dążący do uzyskania prawa użytkowania pracowniczego ogrodu
działkowego do członkostwa w PZD, utrzymując w ten sposób monopol tej
organizacji w prowadzeniu pracowniczych ogrodów działkowych. Takie
rozwiązanie narusza zasady demokratycznego państwa prawnego”.
7. W świetle powyższych wywodów wydaje się dość oczywiste, że regulacja art. 10
ust. 1 u.r.o.d. jest niezgodna z wyrażonymi w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej zasadami: demokratycznego państwa prawnego oraz sprawiedliwości
społecznej, i to niezależnie od tego, że w obecnym stanie prawnym z klauzuli
demokratycznego państwa prawnego ustrojodawca wyłączył szereg zasad
szczegółowych do odrębnych przepisów konstytucyjnych. Rzeczpospolita Polska
urzeczywistnia ideały państwa: demokratycznego, prawnego i sprawiedliwego
społecznie. Z powyższymi komponentami zasady statuowanej przez art. 2
Konstytucji korespondują ważne normy ustrojowe, nakazujące organom władzy
publicznej tak stanowić i stosować prawo, aby m.in. respektować, a najlepiej
realizować i rozwijać wszystkie wartości wynikające z pojęcia demokracji oraz
przy użyciu instrumentów prawnych i na podstawie prawa zapewniać minimum
sprawiedliwości w strukturach społecznych (W. Sokolewicz, w: Konstytucja
Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz: Tom V, red. L. Garlicki, Warszawa 2007,
s. 61 i n.). Ważnym elementem zasady państwa demokratycznego jest zaś
wspieranie społeczeństwa obywatelskiego — zdolnego do samoorganizacji,
w którym zrzeszanie się dla wspólnego dobra jest pozostawione wolnej woli
jednostek. Przepis art. 10 ust. 1 ustawy działkowej jest więc sprzeczny zarówno
z ideą demokratyzmu, jak i sprawiedliwości społecznej, bowiem utrwala
szczególną, uprzywilejowaną pozycję PZD jako przymusowej, tworzonej
„odgórnie” korporacji. Uprawnienia przyznane innym, tworzonym na zasadach
np. ustawy – Prawo o stowarzyszeniach organizacjom działkowców są
nieporównywalne ze statusem prawnym Związku. Tworzenie i funkcjonowanie
ogrodów działkowych przez obywateli praktycznie nie jest możliwe poza Polskim
Związkiem Działkowców, co zresztą trafnie zaznaczył Trybunał w wyroku z dnia
20 lutego 2002 r., K 39/00 (OTK-ZU 2002/1/A, poz. 4). Demokratyczne państwo
prawne nie opiera się na idei korporacjonizmu, lecz cały system norm prawnych
podporządkowuje założeniu wolności jednostki, którą wyposaża się w możliwość
5
wywierania wpływu na realizację interesów indywidualnych oraz wspólnych,
poprzestając w zasadzie na pozostawieniu jej samej swobody podjęcia decyzji,
czy realizacja tych interesów wymaga zrzeszania się z innymi w formach, które
prawo powinno określać tylko ramowo, a nie odgórnie narzucać. Pomiędzy
tworzonymi w ten sposób organizacjami — nawet w sferze stosunków innych niż
gospodarcze — powinna istnieć swoista konkurencja, zaś celem państwa
i ustawodawcy nie powinno być utrwalanie „monopoli”.
8. Z tymi założeniami jaskrawo koliduje rozwiązanie przyjęte w całym art. 10 u.r.o.d.
W szczególności, jak trafnie zauważył Trybunał w wyroku o sygn. K 61/07,
przeznaczanie przez gminy gruntów w miejscowym planie zagospodarowania
przestrzennego na potrzeby tworzenia ogrodów działkowych powoduje
automatyczne nabywanie przez PZD roszczenia o ustanowienie na rzecz tego
Związku jako osoby prawnej prawa użytkowania. Inne organizacje działkowców
teoretycznie mogłyby również uzyskiwać zbliżone uprawnienia, jednakże —
zgodnie z art. 68 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce
nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.;
dalej: „u.g.n.”) — możliwe byłoby tylko nabycie przez nie prawa własności, i to
odpłatnie (co najwyżej z bonifikatą, która udzielana jest fakultatywnie). Co więcej,
byłoby to właściwie niemożliwe bez zgody PZD, który wcześniej na mocy art. 10
ust. 1 u.r.o.d. uzyskiwałby roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania tego
samego gruntu; dalej TK słusznie podkreślił, iż nie jest prawnie możliwe najpierw
odsprzedanie gruntu z bonifikatą organizacji działkowców, a dopiero później jego
przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na
ogród działkowy (pkt III.4.2 uzasadnienia wyroku). Status PZD jest zatem w
dalszym ciągu uprzywilejowany, co — jak dowiedziono wyżej — jest niezgodne z
samą istotą demokratycznego państwa prawnego, a nadto podrywa wywodzone
z tej zasady konstytucyjnej zaufanie obywateli do państwa i stanowionego
przezeń prawa, ponieważ uprawnienia do nabywania z bonifikatą gruntów
przeznaczonych na ogrody działkowe, przyznane z mocy przepisów o
gospodarce nieruchomościami wszystkim organizacjom działkowców, stają się
na skutek kwestionowanej regulacji prawnej całkowicie iluzoryczne.
Uprzywilejowanie przez ustawodawcę jednej tylko organizacji działkowców nie
jest także rozwiązaniem społecznie sprawiedliwym. Wszystkie takie organizacje,
a nie tylko jedna z nich, powinny korzystać z równych uprawnień, gdy chodzi o
nabywanie praw rzeczowych od Skarbu Państwa. Konkludując, poprzez
ustanowienie kwestionowanego przywileju na rzecz PZD, ustawodawca w
sposób oczywisty naruszył art. 2 oraz art. 32 Konstytucji RP. Należy dodać, że
ten sam zarzut niekonstytucyjności dotyczy — pomimo teoretycznej
6
fakultatywności jego stosowania — także art. 10 ust. 2 u.r.o.d., gdyż możliwości
udzielania preferencji przy nabywaniu prawa użytkowania wieczystego terenów
przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania ustawa nie
przewiduje w odniesieniu do organizacji niebędących Polskim Związkiem
Działkowców. Do rzeczywistej równości organizacji działkowców doprowadzi
dopiero stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP całego art. 10 u.r.o.d., gdyż
to dopiero sprawi, że art. 68 ust. 1 pkt 3 u.g.n. będzie mógł być realnie
stosowany.
9. Odrębnie należy omówić zarzut niezgodności art. 10 u.r.o.d. z art. 64 Konstytucji
RP. Negatywna treść prawa własności wyraża się w wyłączności (swoistym
monopolu) właściciela w odniesieniu do określonego przedmiotu, przy
jednoczesnym wyłączeniu ingerencji osób trzecich w sferę jego prawa. Powyższe
uprawnienia są gwarantowane przez normy art. 21 i art. 64 Konstytucji (por.
zwłaszcza wyrok TK z dnia 16 października 2007 r., K 28/06, OTK-ZU 2007/9/A,
poz. 104). Ważnym elementem ochrony własności jest także wolność
rozporządzania nią przez właściciela, tzn. decydowania o tym, na czyją rzecz
ustanowić prawo ograniczające jego własne prawo. Kwestionowany art. 10
u.r.o.d. narusza prawo własności przysługujące Skarbowi Państwa, gdyż w ust. 1
bezwarunkowo zobowiązuje ten podmiot do ustanowienia ograniczonego prawa
rzeczowego na rzecz ściśle określonej osoby prawnej — Polskiego Związku
Działkowców — tylko na tej podstawie, że gmina w trybie określonym odrębnymi
przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym przeznaczy dany grunt na ogród
działkowy. Z woli ustawodawcy Skarb Państwa jako właściciel nie ma zatem
wpływu na decyzję o ustanowieniu prawa użytkowania. W ramach zaś całego
art. 10 u.r.o.d. (nawet i w zakresie ust. 2 tego przepisu) nie może także
swobodnie zgodzić się na dobór osoby, na rzecz której ustanowienie prawa
rzeczowego nastąpi. Wprawdzie można twierdzić, że owo ograniczenie prawa
własności jest uzasadnione swoistym celem publicznym i spełnia wymaganie
wprowadzenia ustawą, niemniej jednak w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji
ograniczenia narzucone Skarbowi Państwa jako właścicielowi należy uznać za
sprzeczne z istotą prawa własności. Skarb Państwa został bowiem zasadniczo
pozbawiony możliwości innego zadysponowania daną nieruchomością,
zwłaszcza zaś ustanowienia użytkowania (oraz nieodpłatne ustanowienie
użytkowania wieczystego) na rzecz innych organizacji działkowców niż PZD. Ani
przepis ust. 1, ani ust. 2 kwestionowanego przepisu nie daje także możliwości
wprowadzenia jakiejkolwiek – chociażby symbolicznej – odpłatności od PZD za
ustanowienie stosownego prawa rzeczowego. Tak drastyczne ograniczenie
przez ustawodawcę zwykłego zakresu praw majątkowych przysługujących
7
Skarbowi Państwa jest sprzeczne z zasadą równej dla wszystkich ochrony praw
majątkowych, gdyż rażąco odbiega od modelu konstytucyjnych gwarancji, które
przysługują każdej innej osobie fizycznej lub prawnej. Konstytucja wyraźnie
zakazuje różnicowania pozycji właścicieli, nawet jeśli są to osoby tak
szczególnego rodzaju, jak Skarb Państwa. Zachodzi zatem sprzeczność całego
art. 10 z art. 64 Konstytucji RP.
10. Artykuł 14 ust. 1 i 2 u.r.o.d. stanowi, iż Polski Związek Działkowców ustanawia w
drodze uchwały na rzecz swojego członka bezpłatne i bezterminowe prawo
używania działki i pobierania z niej pożytków (użytkowanie działki). Z kolei
w myśl ust. 2, na wniosek członka PZD, Związek ustanawia na jego rzecz prawo
użytkowania działki – w rozumieniu Kodeksu cywilnego – w drodze umowy
cywilnoprawnej zawartej w formie aktu notarialnego, jeżeli grunty wchodzące w
skład rodzinnego ogrodu działkowego znajdują się w użytkowaniu wieczystym
Polskiego Związku Działkowców lub stanowią jego własność.
11. Sprzeczności przytoczonego wyżej przepisu art. 14 ust. 1 i 2 u.r.o.d. z art. 2
Konstytucji RP Wnioskodawca dopatruje się w dwóch, zasadniczych punktach.
Po pierwsze należy przypomnieć, iż jedną z ważnych zasad, wywiedzionych
przez Trybunał Konstytucyjny z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, są
zasady pewności prawa i przyzwoitej legislacji. Oznaczają one przede wszystkim
nakaz zachowania przez ustawodawcę dostatecznej określoności przepisów
prawa (zamiast wielu, zob. wyrok TK z dnia 21 kwietnia 2009 r., K 50/07, OTKZU
2009/4/A, poz. 51) oraz stworzenia adresatom norm prawnych możliwości
ustalenia na ich podstawie zakresu swych praw i obowiązków. Tego wymogu
kwestionowane ustępy art. 14 u.r.d.o. nie spełniają. W obu przypadkach ustawa
mówi bowiem o „ustanowieniu prawa użytkowania”, przy czym, choć z ust. 1
można wnosić, iż jest to swoisty termin techniczny na użytek danej ustawy, to
jednak w kontekście całego przepisu dochodzi do pomieszania tych pojęć, tak iż
nie wiadomo konkretnie, czym w swej treści prawa te się odznaczają i czym
zatem różni się sytuacja prawna użytkownika działki, zależnie od tego, czy jest
on beneficjentem prawa podmiotowego kreowanego na podstawie ust. 1, czy też
ust. 2. Co więcej, jak przekonująco uzasadniono w orzecznictwie SN (zob. m.in.
wyroki: z dnia 18 marca 2005 r., II CK 526/04, OSNC 2006/2, poz. 37; z dnia 3
marca 2006 r., II CK 409/05, niepubl., Lex nr 398289), jeżeli Polskiemu
Związkowi Działkowców przysługuje jedynie prawo użytkowania, nie zaś
silniejsze prawo rzeczowe w postaci np. prawa wieczystego użytkowania, to
w istocie, z uwagi na statuowaną przez kodeks cywilny nierozporządzalność
użytkowania, PZD może jedynie przenieść na członka uprawnienie do
wykonywania przysługującego mu prawa, nie zaś ustanowić w ścisłym tego
8
słowa znaczeniu nowe prawo, zwłaszcza rzeczowe. Po drugie, jak już
wspomniano, jest niezgodne z zasadami wywodzonymi z art. 2 Konstytucji
kreowanie swoistej „korporacji” działkowców, do której przynależność jest
przymusowa. Ustrojodawca zgadza się niekiedy na istnienie w RP struktur
korporacyjnych o przymusowym charakterze, jednak tylko w granicach ściśle
uzasadnionych interesem publicznym — co jasno wynika chociażby z treści
art. 17 Konstytucji. Takich racji nie można wskazać na gruncie omawianej
ustawy. Jest w pełni wyobrażalny model, w ramach którego ogrody działkowe
zarządzane byłyby nawet nie przez szczególne organizacje o statusie
stowarzyszeń, lecz przez wszystkich użytkowników działek, zrzeszonych z mocy
prawa we wspólnotach przypominających wspólnoty mieszkaniowe tworzone
obecnie na podstawie ustawy o własności lokali. Kłóci się zaś z aksjologią
konstytucyjną i fundamentalnymi założeniami demokratycznego państwa
prawnego taka sytuacja, w której określone w ustawie o rodzinnych ogrodach
działkowych prawa do działki można ustanawiać wyłącznie na rzecz członków
Polskiego Związku Działkowców, z wykluczeniem innych osób, a o zakresie
uprawnień użytkowników działek przesądza w istotnym zakresie nie powszechnie
obowiązujące prawo, lecz normy wewnątrzorganizacyjne (m.in. statut PZD).
Ustawodawca w żaden sposób nie określa na poziomie ustawowym, jakie
warunki powinny być spełnione przez zainteresowanego ustanowieniem przez
PZD na jego rzecz użytkowania działki, co oznacza zgodę ustawodawcy na
dowolne, arbitralne określenie tych wymagań przez sam Związek. Należy
przypomnieć, iż w przypadku podobnych uchybień Trybunał stwierdzał już
niekonstytucyjność norm ustawowych regulujących ustanawianie praw
rzeczowych (zob. wyrok z dnia 30 marca 2004 r., K 32/03, OTK-ZU 2004/3/A,
poz. 22). Przesądza to o sprzeczności kwestionowanego art. 14 ust. 1 i 2 u.r.o.d.
z art. 2 Konstytucji RP.
12. Uzależnienie ustanowienia prawa do działki od uprzedniego przystąpienia do
PZD godzi także w sposób oczywisty w konstytucyjną wolności jednostki
(art. 31 ust. 1) i wolność zrzeszania się (art. 58 ust. 1). W swoim
dotychczasowym orzecznictwie TK zaakcentował tezę, iż art. 31 ust. 1
Konstytucji może stanowić samoistny wzorzec kontroli, nie tylko jako dopełnienie
innych norm konstytucyjnych, lecz także jako źródło swoistego „prawa do
wolności”, rozumianego jako możliwość autonomicznego decydowania przez
jednostkę o sobie i o swoim losie (por. wyroki: z dnia 18 lutego 2004 r., P 21/02,
OTK-ZU 2004/2/A, poz. 9; z dnia 7 marca 2007 r., K 28/05, OTK-ZU 2007/3/A,
poz. 24). W wyroku z dnia 10 kwietnia 2002 r., K 26/00 (OTK-ZU 2002/2/A, poz.
18) Trybunał Konstytucyjny zwrócił także uwagę na konieczność uzasadnienia
9
ewentualnego ograniczenia wolności zrzeszania się przez pryzmat kryteriów
wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Żadna z tych wartości i dyrektyw nie
była przez ustawodawcę respektowana przy stanowieniu art. 14 ust. 1 i 2 u.r.o.d.
Doszło do nieuzasadnionego interesem publicznym ograniczenia swobody
decyzyjnej jednostek, które są faktycznie przymuszane do przystąpienia do PZD
po to, aby uzyskać prawo użytkowania działki. Z art. 14 u.r.o.d. wynika, że
ustawodawca ogólnie uzależnia przysługiwanie prawa od tego, czy użytkownik
należy do PZD. Treść przepisu wskazuje zatem, że nie można wystąpić ze
Związku po nabyciu (ustanowieniu) prawa przewidzianego w art. 14 ust. 1 lub 2
u.r.o.d. i zachować status użytkownika działki. Nie przewiduje się możliwości
zachowania prawa nabytego (ustanowionego) w myśl wspomnianych przepisów
i wystąpienia z PZD w celu założenia innej organizacji działkowców. Jest to
ewidentne naruszenie przez przepisy ustawowe konstytucyjnej swobody
zrzeszania się (por. także wyrok TK z dnia 29 maja 2001 r., K 5/01, OTK-ZU
2001/4, poz. 87).
13. Powyższe względy decydują także o tym, że w art. 14 ust. 1 i 2 u.r.o.d.
wprowadzono nierówny standard traktowania jednostek zależnie od ich
przynależności do określonej organizacji (bądź jej braku), przez co powyższe
przepisy stanowią bezpośrednią dyskryminację tych osób, które do PZD nie
przynależą i nie chcą przynależeć. Te osoby nie mogą bowiem uzyskać od PZD
żadnych uprawnień do działek w rodzinnych ogrodach działkowych.
Kwestionowane przepisy są zatem sprzeczne z art. 32 Konstytucji.
14. Zgodnie z art. 15 ust. 2, nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na
działce, wykonane lub nabyte ze środków finansowych użytkownika działki,
stanowią jego własność. Przepis tej treści w ocenie Wnioskodawcy jest
niezgodny z wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP zasady przyzwoitej legislacji.
Ustawodawca posługuje się tutaj pewnymi zwrotami niedookreślonymi, a wręcz
nieokreślonymi. O ile jako „nasadzenia” można rozumieć rośliny, o tyle pojęcie
„urządzeń i obiektów” jest labilne i może prowadzić do rozbieżnych ocen
prawnych. Można mianowicie twierdzić, że to pojęcie odnosi się do wszystkiego,
co znajduje się na działce w wyniku jej zagospodarowania przez użytkownika
i zostało związane z gruntem, a zatem w szczególności do altan ogrodowych,
nawet jeśli zostały wzniesione z uchybieniem przepisom obowiązującego prawa.
Jak jednak wiadomo Wnioskodawcy, sądy administracyjne odwołują się niekiedy
do zupełnie innych kryteriów; m.in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 lipca
2006 r., sygn. II SA/Ol 248/06 (niepubl.; prawomocny – skarga kasacyjna
oddalona wyrokiem NSA z dnia 1 lutego 2008 r., I OSK 6/07, niepubl.),
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zauważył, iż skarżący w sprawie
10
użytkownik działki nie dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości
budynkowej, gdyż treść art. 191 k.c. przesądza o losie prawnym stale związanej
z gruntem altany ogrodowej, która stanowi własność Polskiego Związku
Działkowców. WSA podkreślił także, że definicja: „obiektu” na użytek ustawy –
Prawo budowlane powinna być wykorzystana przy wykładni kwestionowanego
tutaj przepisu ustawy działkowej. Choć zatem art. 15 ust. 2 u.r.o.d. można
rozumieć jako wyjątek od zasady superficies solo cedit, to jednak zakresu
wyłączenia ogólnych norm prawa cywilnego przez wspomniany przepis nie
można precyzyjnie wyznaczyć, co godzi w postulat pewności prawa oraz zasadę
przyzwoitej legislacji, które wywodzi się z art. 2 Konstytucji. Przedmiot prawa
własności, z uwagi na jego fundamentalne znaczenie w świetle obowiązującego
porządku konstytucyjnego, winien być określony precyzyjnie. Należy wskazać, iż
wyrażone wyżej wątpliwości dodatkowo pogłębia wynikające z art. 31 u.g.n.
wymaganie, aby umowa o ustanowienie użytkowania wieczystego określała
budynki i urządzenia na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste, które
nabywa użytkownik wieczysty. Przy założeniu słuszności poglądu
wypowiedzianego przez WSA w Olsztynie — z którym judykatura SN nie miała
dotychczas sposobności bezpośrednio się zmierzyć — powstawałby problem, jak
sformułować treść takiej umowy, aby nie była ona dotknięta nieważnością (por.
m.in. uchwałę SN z dnia 21 kwietnia 2005 r., III CZP 9/05, OSNC 2006/3,
poz. 44). Jest zaś oczywiste, że w polskim prawie cywilnym nie istnieje „własność
podzielona”, tzn. nie może być tak, że te same rzeczy związane trwale z gruntem
należą i do PZD, i do poszczególnych użytkowników działek.
15. Argumenty sformułowane w poprzedzającym punkcie uzasadnienia wniosku
prowadzą również do wniosku, że standard ochrony prawa własności
użytkowników działek, wynikającego z art. 15 ust. 2 u.r.o.d. nie odpowiada
wymaganiom konstytucyjnym. Ochrona własności powinna być dla wszystkich
równa. Gwarancją równej ochrony jest zaś precyzyjne określenie zakresu
przysługującego komuś prawa. Jeżeli przedmiot prawa rzeczowego nie jest
dostatecznie jasno sprecyzowany, to zarazem trudno mówić o zapewnieniu przez
państwo ochrony trwałości praw i stosunków prawnych. Ten sam zarzut jest
również uzasadniony wspomnianym już powiązaniem użytkowania działki ze
statusem użytkownika jako członka PZD. Ponieważ na tle art. 15 ust. 2 u.r.o.d.
można założyć, iż prawo własności jest prawem związanym z użytkowaniem
działki, to mimo braku wyraźnego przepisu ustawy wydaje się, iż utrata tego
statusu, w myśl przepisów organizacyjnych wydanych przez PZD, prowadzi
automatycznie do wygaśnięcia łączącego PZD i dotychczasowego użytkownika
stosunku użytkowania, a skutkiem tego również prawa własności „nasadzeń,
11
urządzeń i obiektów” na działce. Brak ścisłego określenia przesłanek
wygaśnięcia prawa własności na poziomie ustawowym oraz nieustalenie na
poziomie ustawowym zasad rozliczeń z byłymi użytkownikami działek z tytułu
objęcia przez PZD gruntu wraz z „nasadzeniami, urządzeniami i obiektami”,
o których mowa w art. 15 ust. 2 u.r.o.d., w ocenie Wnioskodawcy uzasadnia
zarzut naruszenia przez ten przepis art. 21 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.
16. Artykuł 30 u.r.o.d. stanowi, iż członkami PZD są osoby fizyczne użytkujące działki
w rodzinnych ogrodach działkowych. Gdyby PZD była jedną z wielu organizacji
działkowców o równym statusie prawnym, można byłoby oczywiście postrzegać
ten przepis jako obojętny z punktu widzenia omówionych już norm i wartości
konstytucyjnych. Tak jednak nie jest; znaczenie i funkcję art. 30 u.r.o.d.
determinuje bowiem szczególny status prawny Polskiego Związku Działkowców
jako organizacji ustawowo powołanej do zarządu rodzinnymi ogrodami
działkowymi, a praktycznie monopolistę w tej dziedzinie życia społecznego. We
wcześniejszych wywodach uzasadnienia wniosku wielokrotnie powoływano się
na orzecznictwo Trybunału, które zwięźle i bardzo trafnie — zwłaszcza
w sprawach o sygn.: K 39/00 oraz K 65/07 — streszcza związek zachodzący
pomiędzy statusem użytkowników działek a członkostwem w PZD. Treść art. 30
u.r.o.d. należy zatem odczytywać jako nakaz przynależności przez użytkowników
działek do Związku. Należy to uznać za sprzeczne z zasadami, na których opiera
się demokratyczne państwo prawne (art. 2 Konstytucji), gdyż czyni to z PZD
szczególną korporację, do której przynależność staje się dla osób fizycznych
użytkujących lub chcących użytkować działki w rodzinnych ogrodach działkowych
przymusem prawnym. Na skutek tego regulacja art. 30 u.r.o.d. jest także
niezgodna z prawem do wolności (art. 31 Konstytucji) oraz swobodą zrzeszania
się (art. 58 Konstytucji). Ustawa nie powinna wprowadzać takich rozwiązań, które
z wolności zrzeszania w praktyce czyniłyby jej zaprzeczenie. W niniejszej
sprawie polega ono nie tylko na braku możliwości użytkowania działki poza
członkostwem w PZD, lecz także na stworzeniu mechanizmów umożliwiających
Związkowi narzucanie swoim członkom praktycznie dowolnych kryteriów, od
których zależy realizacja ich interesów (por. cyt. wyrok TK w sprawie o sygn.
K 32/03, pkt III.2.3 uzasadnienia). Należy podkreślić, iż w ogrodach działkowych
innych niż „rodzinne” (których istnienia teoretycznie nie można wykluczyć) nie
łączy się na poziomie ustawowym statusu członkostwa w organizacji
działkowców ze użytkowaniem działki. Przepis art. 30 ust. 1 u.r.o.d. narusza
także wymaganie równego traktowania i zasadę niedyskryminacji (art. 32
Konstytucji) osób innych niż członkowie PZD, gdyż uniemożliwia im użytkowanie
działek w rodzinnych ogrodach działkowych. Nie wydaje się konieczne
12
powtarzanie dalszych argumentów, które przytoczono wyżej w związku z tymi
samymi wzorcami kontroli. Dodać tylko trzeba, że ograniczenia wolności i praw
przysługujących użytkownikom działek, nałożone przez art. 30 u.r.o.d., nie mogą
być racjonalnie uzasadnione w świetle kryteriów wyznaczonych przez art. 31
ust. 3 Konstytucji.
17. Zgodnie z art. 31 ust. 1 u.r.o.d., przydział działek w rodzinnych ogrodach
działkowych należy do PZD. Zasady przydziału działek w rodzinnych ogrodach
działkowych określa statut (art. 31 ust. 2 u.r.o.d.). Przepisy tej treści potwierdzają
trafność wcześniejszego ustalenia, że obowiązująca ustawa o rodzinnych
ogrodach działkowych przyjmuje konstrukcję ustawowego monopolu Polskiego
Związku Działkowców tożsamą z nieobowiązującą już ustawą o pracowniczych
ogrodach działkowych. Monopol PZD nie został jednak poddany odpowiednio
precyzyjnej regulacji prawnej. Nie tylko jest co najmniej utrudnione tworzenie
ogrodów działkowych niebędących „rodzinnymi”, a zarządcą wszystkich
rodzinnych ogrodów działkowych jest ex lege Polski Związek Działkowców, lecz
co więcej, prawa użytkowania działki w rodzinnym (dawniej: pracowniczym)
ogrodzie działkowym nie można uzyskać w inny sposób jak przez przydział
dokonany tylko przez Związek. Ponieważ przydział działki jest uzależniony od
członkostwa użytkownika w PZD i zachowuje moc tak długo, jak trwa ów
stosunek członkostwa, należy uznać za aktualne spostrzeżenie Trybunału
Konstytucyjnego w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 września 1999 r., K 14/98
(OTK-ZU 1999/6, poz. 115): „Jakkolwiek zmiany polityczne i społeczne
ostatniego dziesięciolecia sprawiły, że wielu obywateli zyskało możliwość uprawy
działek w innych niż POD formach, to jednak stwierdzić trzeba, że w związku
z faktycznym monopolem PZD, wynikłym z posiadanej przezeń ustawowej
wyłączności zakładania i prowadzenia POD, przynależność do tej organizacji jest
— dla osób nie dysponujących środkami umożliwiającymi nabycie własności
nieruchomości — jedyną drogą zaspokajania specyficznej potrzeby, jaką jest
czynny wypoczynek poprzez uprawę ogródka działkowego. Nie można mówić
o dobrowolności przynależności do organizacji, skoro dla zdecydowanej
większości obywateli jest ona warunkiem sine qua non korzystania z tej formy
aktywności” (pkt III.
. Kształtowanie treści stosunków pomiędzy użytkownikiem a
PZD pozostawiono wyłącznie w rękach Związku. O ile można jeszcze zgodzić się
z poglądem, że ingerencja ustawodawcy w stosunki wewnątrzorganizacyjne
(pomiędzy PZD a jego członkami w trakcie trwania stosunku członkostwa
i użytkowania działki) powinna być pozostawiona do rozstrzygnięcia przez
Związek jako strukturę o cechach swoistego samorządu, o tyle nie można
w demokratycznym państwie prawnym zaakceptować sytuacji, kiedy
13
ustawodawca zrzeka się wszelkiej kompetencji do wywierania wpływu na treść
stosunków „wychodzących na zewnątrz” organizacji. Przydział, a także
pozbawianie przydziału działki są ściśle związane z nabyciem i utratą
członkostwa w Związku, wymagają zatem co najmniej ramowego uregulowania
na poziomie ustawowym. Zdaniem Wnioskodawcy w analizowanym przypadku
zachodzi sprzeczność z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą określoności,
która sprowadza się m.in. do nakazu, aby niejasne sformułowanie przepisów nie
pozostawiało organom je stosującym nadmiernej swobody ustalania ich zakresu
podmiotowego i przedmiotowego (zob. m.in. wyrok TK z dnia 15 października
2009 r., K 26/08, OTK-ZU 2009/9/A, poz. 135). Powierzenie PZD wyłącznej
kompetencji do decydowania, według ustalonych przez siebie kryteriów,
o przydziale działki stanowi swoistą reminiscencję systemu nakazowego, obcą
aksjologii współczesnego polskiego porządku konstytucyjnego (por. uwagi w cyt.
już wyroku w sprawie K 61/07). Demokratyczne państwo prawne nie powinno
pozbawiać się prawnej kontroli nad wykonywaniem przez PZD jako monopolistę
jego ustawowych kompetencji. Jest sprzeczne z postulatem pewności prawa
oraz zasadą zaufania obywateli do państwa pozostawienie PZD niemal
nieograniczonej swobody w przydziale działek. Sprzeczne z art. 2 Konstytucji jest
także utrwalanie modelu regulacji typowego dla państwa autorytarnego, co
przejawia się, zdaniem Wnioskodawcy, w użyciu dla uregulowania stosunku o
charakterze cywilnoprawnym metod bardziej odpowiednich dla regulacji
administracyjnoprawnej. Na to wskazuje posługiwanie się sformułowaniem:
„przydział” oraz podporządkowanie osób zainteresowanych użytkowaniem działki
władztwu organów Polskiego Związku Działkowców, przy praktycznym braku
jakichkolwiek gwarancji dla działkowców (z racji nadzwyczajnej ogólności nie
można za takie uważać art. 31 ust. 3 u.r.o.d.). Wnioskodawca konstatuje, iż na
skutek zaniechania przez ustawodawcę sprecyzowania w ustawie przesłanek i
trybu przydziału działki oraz powierzenie tych kwestii do praktycznie dowolnego
uregulowania w statucie PZD, Rzeczpospolita Polska nie chroni interesów
działkowców jako strony słabszej w stosunku do tego Związku, co jest niezgodne
z zasadą sprawiedliwości społecznej. Uzasadniony jest zatem wniosek
o stwierdzenie przez Trybunał niezgodności art. 31 ust. 1-3 u.r.o.d. z art. 2
Konstytucji RP.
18. Podniesione wcześniej w niniejszym piśmie argumenty uzasadniają także
kwestionowanie zgodności art. 31 ust. 1-3 u.r.o.d. z art. 31 ust. 1 i art. 58
Konstytucji. Wolność jednostki jest w tym przypadku naruszona przez to, że
mimo cywilnoprawnej istoty stosunków łączących PZD z użytkownikami działek
(zob. uchwałę SN z dnia 30 maja 1983 r., III CZP 21/83, OSNCP 1983/12,
14
poz. 191), ci ostatni są praktycznie pozbawieni możliwości wywierania wpływu na
powstanie i ukształtowanie treści stosunku użytkowania działki oraz nie mogą
realizować swoich interesów poza Związkiem. Prawo prywatne opiera się przede
wszystkim na zasadzie autonomii woli, której ustawodawca w przepisach
kwestionowanej ustawy generalnie nie szanuje, odejmując jednostkom
zainteresowanym przydziałem działki swobodę decyzyjną. Choć można zgodzić
się, że działkowcy mają pewne interesy zbiorowe, które powinny być należycie
reprezentowane, to jednak niezgodne z zasadami, na których opiera się aktualny
porządek konstytucyjny, jest zawarowanie tylko jednego sposobu ich realizacji.
Osoby użytkujące działki w rodzinnych ogrodach działkowych nie mogą otrzymać
przydziału działki od innej organizacji niż Polski Związek Działkowców; nie mogą
również zmienić swojej przynależności związkowej bez utraty statusu
użytkownika działki. Ustawodawca nie przewiduje w ogóle możliwości
dobrowolnego zrzeszania się w formach innych niż PZD. Jest to równoznaczne z
naruszeniem art. 31 ust. 1 oraz art. 58 ust. 1 Konstytucji, przy czym ograniczenie
wolności przewidzianych w tych przepisach nie znajduje, zdaniem
Wnioskodawcy, usprawiedliwienia na poziomie konstytucyjnym.
19. W kwestionowanym art. 31 ust. 4 u.r.o.d. stanowi się, iż w razie wygaśnięcia
prawa użytkowania działki na skutek śmierci członka, przy przydziale
użytkowanej przez niego działki pierwszeństwo mają jego osoby bliskie
użytkujące z nim wspólnie działkę; w wypadku ubiegania się o przydział działki
więcej niż jednej osoby bliskiej — wybór należy do PZD. Wnioskodawca
kwestionuje konstytucyjność powyższego przepisu, przy czym należy zastrzec,
że zarzucana w petitum, zakresowa niezgodność z Konstytucją nie sprowadza
się do wskazania na zwykłe zaniechanie ustawowe, lecz ma charakter
kwalifikowany. W tym przypadku postulowana kontrola Trybunału dotyczy
bowiem tego, czy w przepisie art. 10 u.r.o.d. nie brakuje pewnych elementów,
bez których wynikająca z tego przepisu norma budzi wątpliwości konstytucyjne
(por. wyrok TK z 8 września 2005 r., sygn. P 17/04, OTK-ZU nr 2005/8/A,
poz. 90, i cyt. tam orzecznictwo).
20. Przepisy ustaw zwykłych, które rozstrzygają o przyznaniu jednostkom praw
podmiotowych, powinny być wyjątkowo precyzyjne. Tego postulatu ustawodawca
w badanym przypadku nie zrealizował, gdyż posłużył się terminem
niedookreślonym: „osoba bliska”, nie starając się w ogóle wyjaśnić jego zakresu
znaczeniowego. Również wydany na podstawie ustawy Statut PZD nie precyzuje
w dostatecznym stopniu, kogo uważa się za osobę bliską (jak wynika z § 31
tegoż Statutu, pierwszeństwo we wstąpieniu w stosunek przypada małżonkowi
niebędącemu członkiem PZD, a w dalszej kolejności może wstąpić w stosunek
15
użytkowania działki „osoba bliska” wskazana jako następca oraz „pozostałe
osoby bliskie”). W przypadku, gdy osób ubiegających się o przydział jest więcej,
ustawa powierza wybór samemu PZD, a więc nie przewiduje się nawet ogólnych
kryteriów, którymi Związek ma się kierować przy przyznaniu prawa użytkowania
działki. Jest to sytuacja konstytucyjnie niedopuszczalna, którą należy uznać za
sprzeczną z zasadą określoności i pewności prawa, wywodzoną z art. 2
Konstytucji.
21. Wskutek wspomnianych uchybień art. 31 ust. 4 u.r.o.d. jest także sprzeczny
z art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji. W szerokim tego słowa znaczeniu,
prawo użytkowania działki oraz ekspektatywa nabycia tego prawa przez osoby
bliskie w przypadku wygaśnięcia członkostwa w PZD na skutek śmierci członka,
pozostają objęte zakresem konstytucyjnego pojęcia „własności i prawa
dziedziczenia”. Istotnym elementem ochrony praw użytkownika i jego
ewentualnych następców prawnych jest ścisłe wskazanie, kto może spodziewać
się w przyszłości wstąpienia w stosunek prawny, którego stroną jest aktualny
użytkownik. Pozbawienie adresatów norm prawnych wywodzonych z art. 31
ust. 4 u.r.o.d. jakiejkolwiek pewności co do tych kwestii stwarza po ich stronie
tylko pozór uprawnienia, gdyż tak naprawdę nie wiadomo, kto, czy w ogóle i po
spełnieniu jakich przesłanek będzie jego beneficjentem. Za modelową pod tym
względem można uważać dyspozycję art. 691 § 1 i 2 k.c., gdzie krąg osób
uprawnionych oraz wymagania konieczne do wstąpienia w stosunek najmu
lokalu mieszkalnego zostały bardzo ściśle wyznaczone, skutkiem czego nie ma
wątpliwości po stronie zainteresowanych następców ani możliwości dokonywania
zbyt dowolnych rozstrzygnięć przez wynajmującego. Na tym tle rozwiązanie
legislacyjne zastosowane w art. 31 ust. 4 u.r.o.d. budzi istotne wątpliwości, które
uzasadniają zarzut jego niezgodności z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji.
22. Z powyższych względów wniosek o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją
przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, wskazanych w petitum
niniejszego pisma, należy uznać za konieczny i uzasadniony.
Prof. dr hab. Lech Gardocki
Załączniki: 4 odpisy wniosku.
